Le délit de solidarité à la frontière franco-italienne

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Remise en cause de l’Espace Schengen ?

 

Suite aux contestations populaires dans les pays du sud de la Méditerranée et à la guerre en Libye contre le régime du colonel Kadhafi au début de l’année 2011, l’Union européenne a dû faire face à l’arrivée d’une nouvelle vague de migrants sur son territoire.

Les médias et les autorités nationales, notamment italiennes et françaises, ont souvent qualifié ces flux migratoires d’«invasion massive»1 du territoire européen. Nicolas Sarkozy, le Président français de l’époque, affirmait à l’aube des révolutions arabes, que ces flux migratoires « étaient susceptibles d’entraîner des conséquences majeures sur le terrorisme et en devenant incontrôlables », ajoutant que « c’est toute l’Europe qui serait en première ligne »2. C’est là un bel exemple de discours alarmiste, source d’amalgames douteux entre révolutions, aspirations à la liberté, migration et menaces, présents à l’époque dans de nombreux journaux européens.

Cet article interroge les liens entre politique migratoire européenne et la poussée sécuritaire que connaît l’Europe, au regard des tensions à la frontière franco-italienne, pourtant emblématique de la libre-circulation propre aux accords de Schengen.

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L’Europe et ses migrants: état de crise ou état d’exception?

Cette poussée soudaine des flux migratoires a eu pour effet d’entraîner une crispation sécuritaire des politiques migratoires tant au niveau français qu’au niveau européen, politique qui a été lourdement critiquée par les défenseurs des droits de l’homme. L’Union européenne et ses États membres ont adopté un réflexe de fermeture et de gestion sécuritaire excessif, mettant en exergue la fragilité de l’espace Schengen. Cette fragilité a été cristallisée par une réponse européenne timide contraire aux droits fondamentaux reconnus à la personne humaine, alors même que ces valeurs sont essentielles à la politique menée par l’Union européenne. L’arrivée des migrants a notamment posé la question des contrôles aux frontières, et s’est suivie d’une lecture des dispositions du Code frontières Schengen mal interprétée et parfois même dénaturée.

 

L’essence des Accords de Schengen

Les objectifs et pensées initiaux des accords de Schengen étaient différents de ce que nous entendons aujourd’hui. En effet, les questions d’immigration et d’asile ne se trouvaient pas au cœur de la problématique Schengen, qui était concentrée sur le marché commun et le transport routier : en 1984, lorsque des camions bloquent les frontières des pays de la Communauté économique européenne, il était question de crise du marché commun. L’immigration relevait exclusivement de solutions policières. Il faut relever aussi que les flux d’étrangers non communautaires légaux ou illégaux étaient stables voire même plutôt faibles en 1985-1986. Cette situation a ensuite évolué puisqu’entre 1985 et 2000, les négociations autour de Schengen ont permis d’entamer des coopérations transfrontalières dans des secteurs tels que l’asile et l’immigration.

On a assisté, et on le constate encore aujourd’hui, à un renforcement des contrôles aux frontières extérieures, allant, de plus en plus, vers une logique sécuritaire et intergouvernementale. Ensuite, les accords ont été institutionnalisés en 1997 puisque l’acquis Schengen est incorporé dans le traité d’Amsterdam et les politiques d’immigration et d’asile sont ainsi devenus un domaine de compétence de l’Union européenne. Toutefois, les États membres disposent encore de pouvoirs bien plus importants et que les autorités européennes peuvent s’incliner et se faire discrètes en cautionnant les actions des États dans ce domaine de l’immigration, notamment dans l‘interprétation des dispositions des accords Schengen.

Le printemps arabe et les migrations à destination de l’Europe ont ainsi soulevé la question de l’efficacité des instruments du contrôle européen des frontières, avec l’espace Schengen pour le contrôle des frontières externes de l’Europe, le règlement Dublin pour le droit d’asile et l’agence Frontex3 pour la mise en commun au niveau européen des services de polices dans le cadre du contrôle des frontières.

 

La conformité de la réaction française aux règles de Schengen

Les débarquements par milliers de migrants, suivis quelques semaines plus tard par la délivrance d’un permis de séjour temporaire par l’Italie, ont déclenché, coup sur coup, deux moments de tension diplomatique : la première, entre l’Italie et la France, et la deuxième, entre les États membres et l’Union européenne, vis-à-vis de l’inaction des autorités européennes portant atteinte aux droits de l’Homme. En effet, la mission d’observation effectuée par des membres du GISTI à la frontière franco-italienne a relevé, par des témoignages de Tunisiens, que certains d’entre eux, bien que munis de ressources suffisantes, ont été placés en rétention administrative car ils ne pouvaient pas justifier de garantie de rapatriement comme le prévoit un contrôle aux frontières extérieures.4

De même, les contrôles effectués par les patrouilles de police aux frontières (la PAF)5 seraient menés selon des critères discriminatoires, incluant notamment le contrôle au faciès. Toujours selon les témoignages, lors de nombreux contrôles, aucune personne à la peau blanche n’a été contrôlée, contrairement aux personnes à la peau mate. Or le contrôle direct de la régularité du séjour doit respecter une éthique particulière et ne pas être mené selon des critères discriminatoires fondé sur la race ou l’origine ethnique6. Au contraire, tout contrôle doit se baser sur un critère objectif susceptible de justifier l’interpellation, ce qui n’a pas été le cas pour les autorités policières françaises. La Cour de justice a notamment rappelé cette condition dans un arrêt du 22 juin 2010, Melki et Abdeli7. La Cour a estimé contraire à l’article 67§2 TFUE et aux articles 20 et 21 du Code Schengen les contrôles d’identité de la bande des 20 km Schengen prévus à l’article 78-2 alinéa 4 du Code de procédure pénale.

En avril 2011, les autorités françaises ont également interrompu le trafic ferroviaire depuis la ville italienne de Vintimille, et notamment un train d’immigrés en provenance d’Italie, en déployant un imposant dispositif policier à la frontière franco-italienne. Il s’agit là d’une fermeture directe et unilatérale de la frontière d’un État membre dans l’espace Schengen, accompagnée de contrôles d’identité sur les migrants. La réintroduction des contrôles aux frontières ne peut en effet être justifiée que s’il y a « une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure »8. Le Préfet des Alpes maritimes a avancé divers arguments pour justifier la suspension de la circulation des trains, à savoir « l’organisation d’une manifestation non autorisée ; un risque grave de trouble à l’ordre public, éviter tout risque d’accident et la présence de personnes mal intentionnées »9. Mais au vu des faits, ces motifs étaient exagérés et ne semblaient donc pas justifier la réintroduction de tels contrôles.

Toutefois, les autorités européennes ont estimé que la France était dans son droit. L’Italie a, pour sa part, reproché à la France d’avoir adopté une décision unilatérale et de ne pas l’en avoir informé. L’Italie a mentionné que la réaction de la France était inadmissible dans une Europe qui « se veut solidaire » et que cette dernière n’était « pas encline à assumer sa part du fardeau migratoire10.

 

La mise en place de l’état d’urgence

En 2015, cette frontière commune, fragilisée depuis maintenant plusieurs années, a achevé de voler en éclats avec l’arrivée de plus d’un million de migrants clandestins et de réfugiés en Europe, attirés par les coups d’éclat de la chancelière allemande Angela Merkel et du président de la Commission Jean-Claude Juncker, qui ont appelé le continent à « ouvrir les bras aux migrants ».

Néanmoins, à Vintimille, de nouveaux lieux de blocages et de refoulements pour les personnes exilées se développent. Alors que la France a rétabli les contrôles à ses frontières intérieures dans le cadre de l’état d’urgence, des pratiques en dehors de tout cadre légal se multiplient pour bloquer les migrants. Ainsi, depuis juin 2015, tous les trains arrivant d’Italie s’arrêtent à Menton pour être contrôlés par des forces de police françaises. Elles vérifient systématiquement les documents d’identité des personnes n’ayant pas la “bonne” couleur de peau.

Le Conseil d’Etat a récemment confirmé que les contrôles d’identité pratiqués à la frontière franco-italienne sont légaux. La plus haute juridiction administrative française a ainsi rejeté le recours d’associations qui estimaient que le blocage des migrants contrevenait aux accords de Schengen. Ces contrôles « n’excèdent pas manifestement le cadre légal, que ce soit par leur ampleur, leur fréquence ou leurs modalités de mise en oeuvre » , a estimé le juge des référés de la plus haute juridiction administrative française, et ils ne sont de ce fait « pas équivalents à un rétablissement d’un contrôle permanent et systématique à la frontière franco-italienne ». Il n’est pas certain que l’ordonnance du 29 juin 2015 rendue par le juge des référés du Conseil d’Etat respecte la jurisprudence Melki de la Cour de justice établie cinq ans auparavant. Si cette décision avait fait l’objet à l’époque d’abondants commentaires de la part de la doctrine française, ceux-ci étaient essentiellement centrés sur la question soulevée par la Cour de cassation11 de la compatibilité du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité avec les exigences du droit communautaire. De ce fait, la question de fond soulevée par l’affaire était passée relativement inaperçue. Or celle-ci concerne directement la querelle franco-italienne qui occupe aujourd’hui le Conseil d’État.

 

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L’Europe et ses migrants: droit et “délit de solidarité”?

Il est aujourd’hui clair que cette pression migratoire intense a révélé les lacunes du dispositif Schengen. Malgré toutes les mesures mises en œuvre par l’Europe pour les empêcher de pénétrer sur son territoire – interceptions en mer, renforcement des lois sur l’asile, fermeture des frontières – les migrants continuent d’affluer massivement. La frontière franco-italienne, où la police patrouille par intermittence aux principaux points de contrôle et dans les gares, illustre, à de nombreux égards, l’échec répété de ces politiques. Si l’Europe n’a pas réussi dans sa gestion de la crise, ses structures juridiques s’en sont trouvé grandement déstabilisées. Face à ce constat, il nous appartient de nous interroger sur la place du droit face à une crise de cette magnitude et le rôle des citoyens, des “passeurs de migrants de Roya”.  

 

L’Europe et ses migrants: Quelle place pour la solidarité  sur les frontières dans l’Union?   

À Calais, dans la vallée de la Roya, à Paris et en plusieurs lieux du territoire français, des femmes et des hommes, militants associatifs, bénévoles ou citoyens anonymes s’engagent chaque jour dans des actions concrètes de solidarité pour venir en aide aux milliers de personnes exilées, contraintes de survivre dans les pires conditions, après avoir parcouru des milliers de kilomètres pour tenter de trouver un refuge et une protection en Europe. Face à ces actes d’humanité envers les personnes migrantes et les demandeurs d’asile; les pouvoirs publics, loin de les encourager, se mobilisent au contraire pour y faire obstacle par différents moyens.Arrestations et poursuites de citoyennes et citoyens ayant aidé des personnes migrantes, avec la menace de lourdes sanctions et parfois condamnations, mesures d’intimidation, entraves à l’action des associations. La solidarité est tenue pour un délit.

 

Que peut le droit dans la vallée de la Roya ?

La vallée de la Roya, une zone montagneuse située entre l’Italie et la France, est un endroit où la notion de frontière semble être effacée. Les gens passent d’un côté de la vallée à l’autre sans s’apercevoir qu’ils quittent l’Italie pour la France, à l’image parfaite de l’Europe, qui s’est construite sur l’idée que les frontières entre les peuples sont dangereuses. Ici, de nombreux migrants incapables de passer la frontière restent bloqués. Un collectif d’habitants s’est créé dans la région pour leur venir en aide. 

Le militant emblématique de la vallée de la Roya est Cédric Herrou, un agriculteur de 37 ans. Héros pour certains, hors-la-loi pour d’autres, Monsieur Herrou, qui a été arrêté à plusieurs reprises, aidait ses invités du jour, principalement des migrants africains, à pénétrer illégalement sur le territoire français. Portant de petites lunettes rondes, des cheveux longs et une barbe fournie, il fait pousser des olives et élève des poules biologiques dans la vallée de Roya au coeur des Alpes-Maritimes, où se sont cachés pendant la Seconde guerre des Juifs fuyant la répression nazie, et plus tard, des collaborateurs du régime du Vichy. Malgré lui et sans le revendiquer, il est devenu un symbole, un héros. Le New York Times lui a consacré une page entière où Monsieur Herrou déclare « I am a simply a French man »12 (« Je suis un simple français » ). Il incarne une certaine idée de la France, de la fraternité, des droits de l’homme mais surtout de la résistance.

Au début de la mise en place de l’État d’urgence en novembre 2015, lorsque les contrôles aux frontières ont repris dans la vallée de la Roya, Cédric Herrou a vu des gens mourir sur les routes, des enfants en danger, des familles en détresse. Dans la presse, et dans un documentaire diffusé par France Culture, il raconte avoir simplement voulu les aider. Puis, sa conviction de la fraternité et de l’entraide est devenue une forme de désobéissance active. En effet, assez vite, ses actions ont été jugées illégales. Pourtant, il a continué d’accueillir chez lui les personnes, qu’il refuse de réduire à une simple notion de « réfugiés », de « demandeurs d’asile en situation irrégulière ». Il conteste la manière dont le droit est appliqué par les autorités administratives et la mise en oeuvre des outils juridiques qui de plus semblent être souvent détachés de la réalité. Il affirme « faire le travail de l’Etat » puisque « c’est le rôle d’un citoyen d’agir lorsqu’il y a défaillance de l’Etat », dresse face à la loi de l’Etat celle de la conscience13. Depuis, Cédric Herrou a été placé 6 fois en garde à vue, il a subi deux perquisitions avec saisie matérielle et il a été condamné le 8 août par la Cour d’Appel d’Aix en Provence à une amende de 1000 euros et 4 mois de prison avec sursis. Sa maison de la vallée de la Roya est désormais surveillée par la police.

Est-ce donc le droit qui est véritablement dénoncé dans son propos ? Il ne semble pas. C’est la pratique administrative et avant tout le malaise d’articuler le cadre juridique existant avec les grands principes tels que l’égalité et la fraternité.

La frontière franco-italienne, devenue une zone de non-droit14, nécessite ainsi plutôt de repenser le cadre légal existant, ou bien utilisation des actions contentieuses pour influencer les pratiques de l’Etat, ou même pour influencer le cadre légal lui-même et son interprétation.

 

Qui est le Responsable ?

L’action de Cédric Herrou, même s’il ne s’en est pas revendiqué explicitement, s’inscrit dans le mouvement de la désobéissance civile, notion qui incarne bien cette conception vivante de la démocratie. Le progrès, comme le montre les exemples historiques, passe par des mouvements qui sortent du cadre de la loi car celle ci est parfois sclérosée, avec des tendances mortifères. Pour lui redonner du souffle, il faut sortir en apparence de la démocratie pour l’approfondir : c’est tout le paradoxe de la désobéissance civile. Elle n’exerce pas des actions contre la loi ou illégales, mais des actions extra-légales qui sortent de la loi pour la réaffirmer.

Depuis le printemps 2016, Cédric Herrou a aidé environ deux cents personnes à passer la frontière, en a accueilli chez lui des centaines pour une halte, un repas, un peu de repos ou des soins. A chaque procès ou arrestation, on se demande qui est réellement mis en accusation : ceux qui aident les migrants comme lui, ou l’Etat qui maltraite les premiers et condamne les seconds.

 

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Au regard de ce conflit inter-étatique, la logique intergouvernementale semble bien résister et prendre le dessus sur la logique intégrative en matière d’immigration et d’asile voulue par l’Union européenne. Les décisions prises par les deux États membres en question ont créé un conflit entre les membres et engendré une image négative de l’Union Européenne. Rome et Paris n’ont pas trouvé d’accord satisfaisant en ce qui concerne le problème de l’immigration, et se sont donc opposés sur la manière de gérer ces flux migratoires en provenance des pays arabes. Il devient toujours plus apparent que l’UE est prise en otage par des gouvernants, italiens et français dans cette affaire, qui paraissent uniquement soucieux de se maintenir au pouvoir.

 

Il semble que L’Europe a besoin, de façon urgente, de règles simples et claires non susceptibles d’être interprétées selon l’humeur du moment de chaque État membre, c’est-à-dire selon le contexte politique intérieur du pays visé. La timidité de la réaction de l’Union européenne dans la gestion de ce conflit interne était difficilement compréhensible alors même que deux États membres sont allés très loin dans le défi aux valeurs et aux règles communes de l’Union. L’UE doit nécessairement trouver des solutions adéquates pour faire face à l’arrivée de migrants illégaux sur son territoire en construisant une Europe plus solidaire et une Europe politique en privilégiant une position communautaire, plus qu’intergouvernementale.

Ainsi, comme a rappelé le Président du Comité économique et social européen (CESE) sur la situation des migrants des pays du sud méditerranéen : « Dans l’UE, la solidarité ne doit pas avoir de frontières »15.

 

Barbora Slaba

Etudiante – M2 Droit Public Economique

Membre du Comité de Rédaction de la Revue

 

(1) Voir pour cela les journaux français de l’époque, comme Le Figaro du 19 avril 2011; Le Point, 8 mai 2011 etc.

(2) Discours télévisé́ du Président de la République française du 27 février 2011

(3) FRONTEX est l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne crée par le Règlement (CE) No 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004, devenue en 2016 l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes suite à l’adoption du Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016

(4) Rapport du GISTI : L’Europe vacille sous le fantasme de l’invasion tunisienne, vers une remise en cause du principe de libre circulation dans l’espace «Schengen»? 2011. En ligne: http://www.gisti.org/IMG/pdf/hc_2011-06-17_rapport_vintimille_anafe-gisti.pdf.

(5) La direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) est une direction spécialisée de la police nationale créée en 1999, dont les missions et le cadre d’action ont été profondément réformés depuis 2003. En ligne: https://www.police-nationale.interieur.gouv.fr/Organisation/Direction-Centrale-de-la-Police-Aux-Frontieres.

(6) Exigence rappelée dans plusieurs textes européens. Par exemple, l’article 6 de la Convention d’Application des accord de Schengen «1. Les garde-frontières respectent pleinement la dignité́ humaine dans l’exercice de leurs fonctions. Toutes les mesures prises dans l’exercice de leurs fonctions sont proportionnées aux objectifs poursuivis. 2. Lors des vérifications aux frontières, les garde-frontières n’exercent envers les personnes aucune discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »; Article 21 de la Charte européenne des droits fondamentaux; Article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme 

(7) Affaire portée en cassation devant la Cour de Cassation française, Cour de Cass., 16 avr. 2010, MM. Melki et Abdeli, n° 10-40002 présentée devant la CJUE pour une question préjudicielle, CJUE, 22 juin 2010, C-188/10 et C-189/10, Aziz Melki et Sélim Abdeli. La Cour de Luxembourg estime le dispositif de contrôle sur la bande des 20 km Schengen contraire au droit communautaire car l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du re code frontière Schengen « s’opposent à une législation nationale conférant aux autorités de police de l’État membre concerné la compétence de contrôler, uniquement dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet Etat avec les États parties à la Convention d’application des accords de Schengen, l’identité́ de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public ».

(8) Chapitre 2, « Réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures», Article 23 « Réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures» de  la Convention d’Application des accord de Schengen

(9) Interview á la presse, notamment au journal Nice matin, du Préfet des Alpes maritime le 18 avril 2011.

(10) Rapport du GISTI, 2011.

(11) Cour de Cassation, 16 avril 2010, n° 10-40.002 ; Cour de Cassation, 29 juin 2010, QPC, n° 10-40.001.

(12) https://www.nytimes.com/2017/01/05/world/europe/cedric-herrou-migrant-smuggler-trial-france.html

(13) Documentaire réalisée par France culture: Cédric Herrou : « On se retrouve responsable d’eux. On a envie de tous les aider». Voir en ligne: https://www.franceculture.fr/emissions/les-pieds-sur-terre/cedric-herrou-se-retrouve-responsable-deux-envie-de-tous-les-aider.

(14) C’est ce qui ressort de la mission d’observation conduite sur place par Amnesty International France entre le 19 et le 26 janvier. Voire en ligne : https://amnestyfr.cdn.prismic.io/amnestyfr%2F97f9ee3c-f7f6-4549-bf7d-d04483c7ec01_aif_synthese_mission+a+la+frontiere+franco-italienne_2017_fr+.pdf

(15) Référence: CES/11/43 Date de l’événement: 13/04/2011. En ligne: http://europa.eu/rapid/%20press-release_CES-11-43_fr.htm?locale=FR%20(2013.12.31.)