Quel régime juridique pour la migration climatique en droit international ? (2/2)

Entretien avec Marine Denis

Marine Denis est doctorante à l’École des hautes études en sciences sociales, à l’Institut de recherche interdisciplinaire sur les enjeux sociaux ainsi qu’au Centre d’études et de recherche administratives et politiques de l’Université Paris 13. Elle est diplômée en droit public international de Sciences Po et en littérature de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

Marine travaille actuellement sur des questions concernant la responsabilité juridique de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et de l’Organisation Internationale pour les Migrations vis-à-vis la protection des déplacés environnementaux dans la région de l’Asie du sud. De plus, elle est investie en multiples projets, tels que H2020 EDGE et FORCCAST. 

Dans le cadre de cet entretien, Marine nous apporte des éclairages sur le statut et le régime juridique relatifs aux personnes déplacées en droit international et en droit interne ainsi que les différentes lacunes existantes à l’égard de leur protection. 

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1. Les mécanismes juridiques en droit international sont-ils suffisants pour assurer la protection des personnes déplacées ? Considérez-vous qu’un régime de protection spécifique aux déplacés environnementaux devrait être mis en place ?

Ils sont insuffisants. L’initiative Nansen et le Mécanisme de Varsovie sont surtout des mécanismes de coopération régionale qui incitent les États à mieux anticiper les déplacements de leur population. En réalité, ceux-ci ne créent pas de réel cadre de protection.

L’Assemblée Générale des Nations Unies doit se saisir de la question de la protection des déplacés environnementaux afin de mieux protéger les personnes qui sont forcées de migrer après des catastrophes naturelles. Ce régime de protection juridique doit être également soutenu par les organisations internationales compétentes, comme l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (« HCR »), l’Organisation internationale pour les migrations (« OIM »), et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (« HCDH »).

2. Quid des mesures d’adaptation aux endroits le plus touchés par les changements climatiques d’où la population est forcée de partir ? A votre avis, quelle est l’importance qu’il faudrait y apporter ?[1]

A travers son dernier rapport relatif aux personnes déplacées publié en 2018, la Banque Mondiale fait état d’un positionnement engagé et stratégique sur la question des migrations environnementales.

Ce rapport entend préparer les États et les gouvernements à anticiper et préparer de la façon la plus “scientifique” et “statistique” possible la migration interne d’une nombreuse partie de leur population pour des raisons climatiques et environnementales. La Banque Mondiale est un acteur important du financement de projets liés à l’adaptation, la prévention des risques climatiques et naturels, elle s’est notamment illustrée par son effet d’annonce lors du One Planet Summit de décembre 2017[2]. Sur les questions environnementales, la Banque Mondiale s’était positionnée en faveur de programmes de migration “adaptés” : “Beginning to understand potential directions, geographic and temporal variation, and the intensity of internal climate migration will help decision makers assess potential impacts and inform the policy and planning debate. Anticipatory diagnostics, such as the modeling in this report, can be one important piece of the puzzle”[3].Par ailleurs, le dernier rapport de la Banque Mondiale sur les migrations environnementales date de 2014 et n’était pas aussi précis sur les techniques d’adaptation des pays vulnérables aux effets du changement climatique[4]. Avec l’Accord de Paris, le rôle de la Banque Mondiale peut s’accroître : notamment en ce qui concerne les relations de financements entre la Banque Mondiale et le Fonds Vert pour le Climat, ou bien la part que la Banque Mondiale pourrait donner au Mécanisme de Varsovie. Enfin, de plus en plus d’organisations onusiennes se saisissant du sujet des migrations environnementales, la Banque Mondiale pourrait apparaître comme un nouvel acteur de “coordination” et d’influence entre les agences du HCR, de l’OIM, du HCDH (Global Compact) d’un côté et la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (« CNUCCC ») de l’autre.

En ce qui concerne les limites statistiques et choix politiques dans le rapport de la Banque Mondiale, il faudrait noter l’absence d’étude sur l’existence de migrations environnementales transfrontalières, celle-ci impliquant de questionner la capacité du HCR d’intervenir dans le cadre d’un dépassement de son mandat : “It focuses on internal migration in three developing regions, by aggregating country-level modeling results. Planned relocation, immobility, or movements across borders are also very important policy concerns; they are not modeled. 2 Development planning should consider all of these forms of mobility together, in a holistic and anticipatory manner”.

Ce rapport tend à conforter le plaidoyer onusien pour l’adaptation et pour le renforcement de l’habitabilité du territoire : « Even with expected out-migration, many climate-vulnerable areas will still need to support significant numbers of people. This increases the need for development strategies to support people to adapt locally or “stay in place” in areas where it makes sense to do so. Components of successful local adaptation strategies include: investing in climate-smart infrastructure; diversifying income generating activities; building more responsive financial protection systems for vulnerable groups; and educating and empowering women. Poverty reduction and social protection programs targeted at rural areas can help to increase adaptive capacity to climate change, potentially reducing the need for people to move under distress.”

Ce rapport fait le choix d’étudier des territoires qui ne sont pas insulaires : au-delà de la modélisation qui comporte ses limites, le fait d’étudier des territoires insulaires impliquerait également de se saisir de la question de la migration forcée et du risque de l’apatridie (sujet très politique donc). “The applied geographical modeling scale limits the spatial scope of results. The model does not capture migration over distances of less than about 14 kilometers. Small territories such as Small Island Developing States (SIDS) cannot be included at this resolution. Climate migration from such territories is an important policy concern”.

Aucun pays du “Nord” n’est cité dans le rapport, pourtant également concerné et menacé par les effets du changement climatique, comme par exemple les Pays-Bas, la Louisiane ainsi que certaines zones quasi désertiques du sud de l’Europe.

L’argumentaire de la migration comme stratégie d’adaptation comporte ses limites, notamment lorsqu’elle n’est plus véritablement choisie mais forcée (l’adaptation deviendrait-elle forcée elle aussi ?). De plus, l’argumentaire positif sur la migration économique développé dans le rapport nécessite que les États disposent des structures administratives et économiques pour soutenir la création d’opportunités professionnelles sur leurs territoires. Les « skills trainings » et « job creation programs » nécessitent des fonds importants et la mise en place de structures administratives pérennes. Dès lors, tous les États ont-ils la capacité de mettre en place ces programmes ? Quel rôle va jouer la Banque Mondiale là-dedans ?

Quant aux limites juridiques, le terme “legal” n’apparaît pas une seule fois dans le rapport, de même qu’on ne trouve que très peu de précisions sur la façon avec laquelle les gouvernements et les autorités locales peuvent mettre en place la prévention de la migration environnementale de façon très concrète. De même, il n’y a pas de mention de constructions de nouvelles infrastructures, de rehausser certains territoires, de construire plus de digues etc.

Le rapport de la Banque Mondiale connaît des limites politiques. Celui-ci n’évoque à aucun moment les contextes politiques de conflits et d’enjeux économiques et a tendance à encenser les programmes d’adaptation nationaux, sans prendre en compte les limites de l’action publique des États concernés. Ces recommandations s’affranchissent pleinement des enjeux de discriminations et de sécurité qui peuvent découler d’une migration interne. Dans ce lien, il faudrait mentionner le cas de la construction de plus en plus de bidonvilles à Dhaka, capitale saturée et hausse de la pauvreté liée à la fuite des zones rurales et agricoles. En plus, dans certains pays concernés par la migration climatique, le contexte politique est instable ou bien le régime politique mis en place est autoritaire. A cela s’ajoute l’existence d’une certaine méfiance à l’égard des environnementalistes. Par exemple en Éthiopie, celle-ci est provoquée par l’achat de terres par des entreprises étrangères dans la région de l’Omo.

3. Suite aux dévastations causées aux îles Saint-Martin et Saint-Barthélemy par l’ouragan Irma en 2017, quelques milliers de personnes ont été déplacés au sein du pays. Comment la question des déplacés climatiques se pose-t-elle dans le droit français?

En 2015, le Sénat a examiné des projets de résolution relatifs à la matière.Au sien du Parlement européen, les députés du parti politique EELV ont déjà porté une proposition de création d’un cadre des déplacés environnementaux.

En France, la question des déplacés climatiques se pose sous l’angle du droit interne, et notamment du point de vue des personnes relocalisées après des cyclones.

En outre, la question d’indemnisation des victimes joue un rôle important. Un système d’indemnisation et des assurances a été mis en place par l’État français visant à procurer de l’indemnité aux victimes de l’ouragan à l’appui des fonds publics mais également grâce aux assurances privées engagées.

Pour l’introduction et la présentation des enjeux…

Propos recueillis par Rada Markova

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[1]A propos de cette question, Marine Denis fait une analyse du dernier rapport publié par la Banque Mondiale concernant les personnes déplacées à l’intérieur de leurs pays suite aux changements climatiques apparu en 2018. Son analyse a été également publiée dans le journal leMonde en mars 2018. 

[2]Il s’agit d’un engagement pour cesser ses investissements dans des projets intégrant des énergies fossiles.

[3]Voir l’article  https://www.theguardian.com/environment/2017/may/08/australia-and-nz-should-allow-open-migration-for-pacific-islanders-threatened-by-climate-says-report

[4]Climate Change and Migration. Evidence from the Middle East and North Africa. A World Bank Study publié en 2014 http://documents.worldbank.org/curated/en/748271468278938347/pdf/893710PUB0978000Box385270B00PUBLIC0.pdf