L’accord de méthode : nouvel outil de relance ou outil d’instrumentalisation des collectivités locales pour assurer la relance ?

Le 14 juin 2020, le Président de la République reconnaissait, lors de son allocution télévisée que : « tout ne peut pas être décidé si souvent à Paris, (…) Libérons la créativité et l’énergie du terrain. C’est pourquoi je veux ouvrir pour notre pays une page nouvelle donnant des libertés et des responsabilités inédites à ceux qui agissent au plus près de nos vies ». Derrière ce chantre aux territoires, qui était jusqu’alors l’angle mort du quinquennat, Emmanuel Macron, entendait dessiner sa réforme de la décentralisation qui devrait normalement aboutir à la votation de la loi dite 4D : décentralisation, déconcentration, différenciation et décomplexification. Il faut dire, que les relations entre le chef de l’État et les collectivités territoriales, n’ont jamais été optimales. Pire encore, elles étaient marquées par le sceau de la défiance, le Président de la République voyant le millefeuille territorial comme un frein systémique à sa volonté de réforme permanente. Et si Monsieur Jourdain faisait de la prose malgré lui, Emmanuel Macron a dû, quant à lui, se convertir de force au dialogue territorial en raison du mouvement des Gilets Jaunes.

En ce sens, il faut se souvenir que les revendications émanant des ronds-points se cristallisaient notamment sur une conception trop verticale du pouvoir, ne prenant pas en compte les particularismes locaux. Face à la grogne, face à une violence endémique parcourant les territoires, le Président de la République s’était résolu à associer les maires au fameux Grand débat national. Ce dernier eut pour vocation de disrupter les États généraux de 1789 en faisant remonter à la présidence jupitérienne les maux et les revendications du peuple.

On se souviendra ainsi de ces salles communales combles, remplies d’élus et de citoyens dialoguant avec le Président de la République pendant quatre, cinq voire même sept heures, les éditorialistes louant le sens de la synthèse du Président mais force est de constater que de ce Grand débat, naquit une souris puisqu’à notre connaissance, aucun changement de méthode, de compétences et de financement ne résultèrent de cet exercice censé rapprocher le pouvoir central et les territoires.

De manière imprévue, et dans le sillage de ces relations tumultueuses entre l’État et les collectivités centrales, la crise sanitaire de la Covid-19 mettait en lumière les dysfonctionnements chroniques de la décentralisation et de la déconcentration françaises : « périmètre de compétence de l’ARS, commande de masques par les régions, absence de relais locaux sur la mise en place des mesures restrictives liées à la lutte contre l’épidémie et bien plus encore ». Globalement, la crise sanitaire a sublimé le manque criant de confiance entre l’État d’un côté, et les collectivités de l’autre. À la suite du premier déconfinement, et emporté par cette sensation qu’après, la guerre épidémique succédera le moment de la relance, le Président de la République a fait de la reconstruction du lien de confiance entre les parties prenantes un de ses chantiers prioritaires.

Pour ce faire, conscient de l’image trop parisienne d’Édouard Philippe, le Président de la République nommait Jean Castex comme Premier ministre. Homme de l’Occitanie, maire de Prades, Jean Castex se devait d’être l’homme providentiel afin de créer une synergie entre les territoires d’une part, et l’État d’autre part. Ce côté terroir fut caricaturé par des déplacements incessants en région, dans les départements, et même, pour reprendre son expression du 7 janvier 2021 « dans les chefs-lieux de canton ». Bref, à la start-up Nation, a succédé la territory Nation.

De manière plus concrète, la crise économique liée à la Covid-19 nécessite incontestablement des liens forts entre le pouvoir central et les pouvoirs décentralisés. Le dépoussiérage du haut-commissariat au plan, conjugué à la création de sous-préfets à la relance, démontrent que le plan de relance devra être décliné en fonction des territoires. Il est évident que le tissu industriel de certaines régions sera plus impacté que d’autres. Par exemple, dans les régions de l’Est, le déploiement de parcs de production d’énergies renouvelables doit être une priorité.

À cet effet, le Premier ministre a négocié tantôt avec Régions de France mais également avec l’Assemblée des départements de France, des accords de méthode. Point nodal de l’articulation entre les territoires et le triangle d’or institutionnel, ces derniers visent à « implanter une action de relance et l’inscrire dans un partenariat renouvelé sur six années s’agissant des contrats de plan État-région (CPER), et dans une adaptation des actuels contrats de convergence et de transformation (CCT), dont le terme est fixé à 2022, pour accélérer les transitions en cours, apporter une réponse à la hauteur des enjeux écologiques, numériques, économiques et sociaux majeurs auxquels la France fait face ».

Dit autrement, les accords de méthode visent à renforcer la résilience des territoires. Toutefois, des zones d’ombre demeurent notamment sur la concrétisation de ces accords de méthode. Primo, si certains s’exclamaient qu’il s’agissait d’une « révolution partenariale », encore faut-il s’intéresser au contenu du plan des accords de méthode. Deuxio, qui dit partenariat dit nécessairement obligations réciproques. En ce sens, il faut précisément définir le périmètre de responsabilité de chacun. De fait, à la lumière de ces vicissitudes administratives, il nous appartient de nous demander si les accords de méthode ne sont pas, au final, des outils d’instrumentalisation des territoires dans lesquels le gouvernement décide, les régions, les départements exécutent. Ces préoccupations sont réelles, comme en témoignent les distensions au sein de l’Assemblée des départements de France^[1]. Certains prônent qu’il s’agit ni plus ni moins d’une gouvernance territoriale de façade. À notre sens, il nous apparaît nécessaire d’analyser la pluralité des vecteurs de l’accord de méthode (I), afin de s’interroger sur une verticalité trop importante de la territorialisation du plan de relance (II).

I/ Les vecteurs de l’accord de méthode : d’une approche globale à une approche territorialisée

A- L’accord de méthode : vers un nouveau global partnership ?

Pour reprendre les termes du Premier ministre, qui, au passage, est désormais le seul compétent sur la définition des accords de relance puisqu’il a évincé le ministère de la Cohésion des territoires dans l’architecture du plan de relance, « l’accord de méthode État-Régions vise à puiser dans les compétences de chacun, chacune, dans le respect des transferts de compétences, les éléments permettant une relance alliant partenaires sociaux, collectivités territoriales et finalement, l’ensemble de nos concitoyens … C’est ma conception de l’État et de l’action publique, chacun doit être quelque part responsable ».

La notion de responsabilité est, à notre sens, l’épine dorsale du premier accord de méthode conclu avec les Régions de France. En effet, il est important de constater que, durant le premier confinement, les Régions, qui disposent de la compétence économique, n’ont pas ménagé leurs efforts afin de pallier les conséquences économiques liées à l’arrêt des outils de production. À la veille de la signature de l’accord de méthode État-Régions, ces dernières avaient déjà consacré plus de 1,7 milliards d’euros à des mesures d’urgence et, de surcroît, à des micro-plans de relance. Pour ne citer que la Région Auvergne-Rhône-Alpes, celle-ci avait déjà structuré un plan d’1 milliard d’euro censé, peu ou prou, générer un effet de levier évalué entre 3 et 4 milliards d’euros et, en sus, créer 50 000 à 100 000 emplois. Le sous-jacent de ces différentes mesures est évidemment la problématique de financement.

Il apparaît manifeste que les différentes Régions ont engagé des dépenses qui n’étaient pas budgétées et que, de manière mécanique, le ralentissement de l’économie pèsera nécessairement sur les recettes fiscales à horizon 2021. La crise économique va fortement impacter les recettes de Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et certaines taxes spécifiques relatives aux départements et régions d’outre-mer (DROM). Cet effet de ciseau se devait d’être pris en compte dans la contractualisation des nouveaux rapports entre l’État d’une part, et les Régions d’autre part. Dans les 16 pages de l’accord de méthode, c’est évidemment les obligations réciproques entre l’État et les parties prenantes vis-à-vis d’une garantie de capacité financière d’investissement liée à la rédaction de cet accord de méthode. Par exemple, au-delà des obligations constitutionnelles de compensation financière, l’État s’est engagé à neutraliser intégralement la baisse attendue de la CVAE en 2021. D’autant que si l’on s’en souvient bien, la baisse des impôts de production est apparue, pour le gouvernement, comme une mesure efficace visant à limiter les pertes pour les entreprises.

Mais, en revanche, les Régions s’engagent à, d’une part, investir massivement dans la relance, au moins 20 milliards d’euros à horizon 2027, notamment dans les infrastructures de la mobilité. On pense ici, par exemple, à la rénovation des lignes ferroviaires. D’autre part, nos Régions s’engagent également à mettre en place ou instaurer : « un serpent budgétaire ». Si on s’en tient aux mots de l’accord de méthode, ce serpent consisterait à créer un fonds d’épargne abondé par la hausse de la fiscalité régionale. Ce fonds serait mobilisable en cas de nouvelle crise économique.

On le comprend assez aisément, l’accord de méthode rédigé au niveau État-Association des Régions dessine une nouvelle approche partenariale en ce sens qu’il ne s’agit plus simplement d’un accord de financiarisation de l’action publique régionale mais bien d’un contrat synallagmatique contenant des obligations réciproques entre les territoires et le pouvoir central. Le caractère novateur de cet accord réside, peut-être, dans la confiance octroyée ou reconnue aux partenaires territoriaux. Cela n’est pas anodin, puisque selon les mots mêmes du Premier ministre, la complexification incessante des rapports entre l’État et les collectivités territoriales était un frein majeur à la création d’un lien de confiance entre les différents acteurs. L’ajout d’un quatrième D à la loi 3D témoigne de cette prise de conscience.

En définitive, nous avons un grand accord global appelé accord de méthode qui va être décliné à des échelles locales via deux outils, d’ores et déjà, en place que sont les CPER et, pour les régions d’outre-mer, les CTT. On vient ainsi conjuguer de manière territoriale les accords de méthode (B).

B- Des accords locaux : la conjugaison territoriale de l’accord de méthode

Suite au master agreement, le Premier ministre s’est fait le VRP d’accords régionaux de relance dont le premier fut conclu à Toulon le 7 janvier 2021. Il faut également prendre en compte que, dans cette même période temporelle, fut conclu un accord de méthode avec les départements dont le contenu demeure flou. L’Assemblée des départements de France n’a pas voulu répondre à nos questions invoquant, d’ailleurs, des distensions internes vis-à-vis de l’exécution de cet accord de méthode^[2].

Nous nous en tiendrons donc à l’analyse des nouveaux CPER conclus entre l’État et les Régions.

De manière schématique, les CPER sont présentés comme la déclinaison d’une approche territorialisée et différenciée de l’accord de méthode. L’idée pivot de ces nouveaux CPER rénovés se décline sous quatre angles : différenciation et expérimentation, mobilisation de tous les acteurs territoriaux, rationalisation de la logique contractuelle et création de structures ad hoc pour faire face à des crises structurelles liées au tissu industriel de certaines Régions. Le master agreement de juillet 2020 prend pour exemple deux filières porteuses de métiers et de compétences à savoir : la filière automobile et, de manière particulièrement prégnante, le secteur aéronautique avec l’implémentation de « cellules État-Régions automobiles et aéronautiques ». Les contrats étant en cours de définition, il semblerait que, d’après la Banque des Territoires, il n’y ait pas un accord global 2021-2027 mais deux sous-accords au sein du CPER intitulé d’un côté « contrat de relance », définissant les objectifs à court terme entre 2021 et 2022 et, un « contrat structurel », déterminant les efforts structurels à faire pour l’horizon 2027. Cela reste bien évidemment schématique, la Région Sud n’a pas voulu nous communiquer son nouveau CPER^[3].

Les informations publiques nous laissent penser que le CPER 2021-2027 de Région Sud articule, à la fois, des mesures d’investissement exceptionnelles à savoir 5,7 milliards d’euros à horizon N+6 soit 40% de plus que le CPER précédent. Cette augmentation exceptionnelle témoigne d’une volonté commune tant pour la Région que pour l’État de territorialiser la relance. Dans un même temps, on constate également une affirmation des grandes orientations prises pendant la période 2007-2020, la transition écologique et énergétique.

Si les détails restent encore à déterminer, il est fort à parier que la création de clusters hydrogènes, en lien avec une filière photovoltaïque particulièrement développée dans ces Régions où le soleil permet le développement de parcs photovoltaïques, mais en lien également avec les grandes écoles du territoire, sera l’axe majeur de ce CPER. Mais, et c’est assez paradoxal, les négociations liées au financement des infrastructures de mobilité, pourtant annoncées comme les grandes gagnantes de l’accord de méthode, ont été repoussées à 2023.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce choix : le coût exorbitant du ferroviaire est un frein majeur aux investissements sur le réseau mais nous pensons, et ce n’est pas neutre, que la mise en place d’un appel d’offres sur les opérateurs ferroviaires dans la Région Sud ralentit, peu ou prou, les efforts consentis tant par la Région que par l’État pour le développement d’un rail vert. En ce sens, l’allocation des ressources sur le développement d’une production électrique verte s’apparente plus optimale. Enfin, la semaine dernière, a été conclu un nouveau CPER avec la Région Auvergne-Rhône-Alpes, qui est la plus grande Région de France. Pour le coup, la cohésion des territoires est un axe majeur de ce nouveau contrat puisque c’est plus de 500 millions d’euros qui vont être injectés pour financer de nouvelles infrastructures télécoms. C’est un choix très intéressant parce qu’à vrai dire, la technique de la relance territorialisée pourrait aggraver davantage des fractures entre territoires. Si la démocratie locale, les compétences économiques reconnues aux Régions ou encore les master agreements conclus avec les différents acteurs induisent un paradigme de relance partenariale, il n’en demeure pas moins que l’État entend conserver son maître mot et cela transparaît très nettement dans les outils de l’action publique mis à profit visant à exécuter concrètement les aspects juridiques, financiers et techniques de l’accord de méthode à tel point qu’il semble légitime de s’interroger sur l’aspect partenarial de façade véhiculé par une communication optimiste des déclinaisons territoriales de l’accord de méthode (II).

II/ Une territorialisation trop verticale du plan de relance ?

A- Le Préfet de région, clé de voûte du pilotage du plan de relance ?

Dans le prolongement de la conclusion de l’accord de méthode régional, le Premier ministre a rédigé une circulaire en date du 22 octobre 2020 intitulée « mise en œuvre territorialisée du plan de relance ». Dans cette circulaire de 5 pages, le Premier ministre entend décrire les mécanismes administratifs permettant le pilotage du plan de relance au niveau des territoires. Dès la page une, une filiation très claire est faite entre l’accord de méthode conclu avec les Régions et la territorialisation du plan de relance. Néanmoins, regardant avec précision le déroulé de la circulaire, on s’aperçoit très rapidement que l’État garde la main de manière exclusive sur le déploiement des crédits liés au plan de relance.

Premièrement, un comité régional de pilotage et de suivi doit être déployé dans chacune des Régions. Ce dernier est systématiquement co-présidé par le Préfet de Région, le Directeur régional des finances publiques et, dans toutes les Régions où un accord a été signé, le Président du Conseil régional. Ce comité assure synthèse et pilotage des mesures budgétaires.

Le rôle de l’État est déterminant puisque le Préfet de Région fixe la composition desdits comités. Il est simplement précisé que la composition de ces derniers doit être faite en lien avec les Présidents des Conseils régionaux.

Plus encore, le comité a des fonctions assez intéressantes. D’une part, il s’assure de la bonne information des citoyens et des collectivités sur l’ensemble des mesures du plan de relance. D’autre part, il va veiller aux difficultés opérationnelles de la mise en œuvre et, en sus, s’assurer de l’exécution financière des crédits mis à disposition des parties prenantes.

Enfin, lesdits comités auront la charge de mettre en place des indicateurs mensuels permettant au pouvoir central de s’assurer de l’effectivité de l’effet de levier espéré.

Plus encore, au niveau infra-régional, à l’image des comités départementaux créés pendant la Révolution, les Préfets de département auront, eux aussi, la charge de piloter un comité, non plus régional mais départemental, du plan de relance. Et, comme si ce n’était pas suffisant, l’État a instauré des sous-préfets à la relance, responsables du déploiement des crédits dans les arrondissements de l’État. On le constate aisément, le plan de relance est totalement contrôlé par l’État via une chaîne de commandement passant par les échelons de l’État déconcentré et non décentralisé.

Dès lors, quelle place donner à l’accord de méthode dans ce schéma directeur ? La circulaire du Premier ministre est assez limpide sur le but réel de l’accord de méthode et des contrats régionaux qui en découlent. Pour reprendre in extenso les termes de la circulaire, ces contrats permettent de mettre en cohérence l’ensemble des actions financées par l’État dans un territoire, en réponse aux besoins et à la stratégie définis par les acteurs locaux. Les contrats permettent d’identifier précisément et de valoriser les montants attribués par l’État dans chaque territoire. Le vecteur principal de cette allocation des ressources est bien évidemment l’accord régional de relance. Mais, le Premier ministre précise également, de manière non désintéressée, que si l’accord régional de relance s’appuie bien évidemment sur les CPER ou les CTT, et qu’en définitive, son cadre juridique reste inféodé à ces deux contrats définis par le CGCT. cet accord régional de relance devra bel et bien faire l’objet d’une communication publique distincte de la revalorisation des CPER. Et cela dans un seul but : « valoriser l’ensemble des actions de France Relance ». Bref, ces différents éléments convergent à bien démontrer que, sous couvert d’une démocratie des shareholders, l’État garde la main sur les mécaniques essentielles de la territorialisation du plan de relance. Est-on pour autant dans une instrumentalisation du rôle des collectivités territoriales ? Afin de répondre à cette dernière problématique, il nous appartient de regarder avec précision la marge de manœuvre laissée aux Régions et aux collectivités infra-régionales (B).

B- Les collectivités locales dans le plan de relance : une logique d’affichage ?

Une fois le cadre général dessiné par la circulaire d’octobre 2020, le Premier ministre a entendu mettre à plat les modalités financières de la première vague du plan de relance via une instruction du 9 janvier 2021 intitulé : « instruction relative à la dotation générale d’investissements ».

Ce document administratif détaille en précision l’allocation de l’enveloppe de 600 millions d’euros promise par l’État aux collectivités locales dans le cadre de la conclusion de ce fameux accord de méthode. Ipso facto, les 600 millions d’euros ont vocation à être répartis sur la base d’une clé démographique. Cette façon de faire est, plus ou moins, discutable, parce qu’en répartissant de manière démographique, et non sans prendre en compte les particularismes du tissu social de chaque Région, on peut renforcer les inégalités territoriales.

Par exemple, il apparaît manifeste que la Région d’Occitanie va être particulièrement frappée par la crise des fabricants aéronautiques. Or, l’enveloppe n’est que de 53 millions d’euros alors même qu’il est précisé que cette première dotation vise à accompagner la territorialisation du plan de relance.

En définitive, en analysant parfaitement l’instruction de 2021, on s’aperçoit que le rôle des Régions n’est pas totalement effacé du plan de relance locale. D’une part, parce que les opérations de rénovation thermique, des bâtiments publics et des mobilités du quotidien doivent être portées par les conseils régionaux. En suivant le raisonnement, on s’aperçoit ainsi qu’on est bien dans une co-construction de l’action publique. On n’est pas tout à fait dans une logique de pure liberté donnée aux Régions et cela peut se comprendre, la bonne utilisation des deniers publics passe aussi par un contrôle effectif du pouvoir central. Mais, en même temps (sic), la Région choisit les projets et l’État libère les crédits.

Les Préfets de Région veillent, en ce sens, à ce que les projets puissent démarrer le plus rapidement possible. Il faut que l’intégralité des projets financés puissent démarrer avant le 31 décembre 2021 avec une date de livraison prévisionnelle des projets avant le 30 décembre 2022. Là encore, les Régions ont un poids majeur, fondamental dans le diagnostic de maturité de l’opération. On semble comprendre à la lumière de l’instruction que les Régions seront seules responsables du planning fourni et des étapes essentielles de mise en œuvre du projet.

Ce marivaudage témoigne d’une montée en puissance de la confiance de l’État envers les collectivités. Dans un même temps, à notre sens, l’aménagement du territoire n’a jamais été jacobin. Il est, par essence même, girondin et, gardons toujours en tête que la gestion de projets à l’échelle locale est gage de démocratie.

En conclusion, les accords de méthode sont l’illustration la plus topique d’un changement de paradigme dans la construction des politiques publiques. La confiance irrigue leur rédaction et leur exécution mais l’État entend toutefois garder la main sur les étapes clés du projet notamment la libération des crédits. La relance ne se fera pas en un jour, et comme le soulignait le conseil de prévision économique, la construction d’une relance durable, écologique et permettant une transition vers le zéro carbone nécessitera plusieurs années et un soutien massif des collectivités et de l’État dans des projets qui, a priori, ne seront pas rentables à N+1 / N+2.

De fait, il faudra surveiller sur les 5 prochaines années l’évolution des relations entre le pouvoir central et les collectivités territoriales. Nous pourrons alors conclure sur le poids de l’accord de méthode dans le redressement économique de la France. De même, il faut également s’interroger sur le poids déterminant des élections régionales prévues en 2021, n’est-il pas risqué de confier une partie des clés aux exécutifs régionaux amenés à être remplacés courant mars / juin 2021 ?

Les changements de majorité peuvent, du tout au tout, modifier les politiques régionales sur certains aspects. De manière caricaturale, en imaginant que la Région d’Occitanie bascule chez EELV, est-on particulièrement certain du maintien des aides pour le secteur aéronautique, le secteur des télécoms alors que ces derniers prônent la honte de l’avion et les puces 5G introduites par les vaccins ? Ce type d’argumentaire peut paraître complotiste mais il est le reflet d’une certaine conception de ce que doit être la politique en 2021 et, devant tant d’incertitudes, la mise en œuvre d’un plan de relance en période électorale s’annonce complexe.

^[1] ROGER (P.), « Dissensions au sein de l’Assemblée des départements de France », Le Monde, 2020.

^[2] Le cabinet de Dominique Bussereau, contacté le 27 janvier 2021, n’a pas souhaité donner suite à nos demandes de questions/réponses sur le contenu de cet accord de méthode.

^[3] La Directrice générale des services Raphaëlle Simeoni, nous a indiqué qu’elle n’était pas en mesure de nous communiquer les grandes brides du nouveau CPER 2021-2027 conclu avec la Région du Président de Régions de France.