Quel régime juridique pour la migration climatique en droit international ? (1/2)

Cette série d’articles est consacrée à la question des migrations climatiques en droit international. Le déplacement des masses suite aux changements de l’environnement est un phénomène migratoire de longue histoire. Ainsi, le but de ce projet, réalisé à l’aide de Marine Denis, a pour objet de présenter un regard critique sur le cadre juridique applicable aux déplacés environnementaux qui a été créé en droit international. Dans cette première partie, Rada Markova explique les faits juridiques relatifs aux personnes déplacées, notamment les relations existant en droit international entre ces derniers, le régime général en matière de migration et les changements climatiques ; et les mécanismes de coopération régionale et internationale relatifs aux personnes déplacées. Puis dans un second article, Marine Denis fait le point sur le régime de protection relatif aux personnes déplacées et propose une analyse du dernier rapport de la Banque Mondiale en mettant l’accent sur les mesures d’adaptation figurant dans le rapport.

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En droit international les personnes déplacées de force par la dégradation de leur environnement (“déplacés environnementaux”) n’ont pas de statut juridique. A défaut d’un statut, la définition juridique de cette notion n’a pas encore été consacrée en droit international et la terminologie utilisée pour désigner le phénomène n’est donc pas clairement établie. Or, derrière le débat terminologique, les enjeux politiques sont majeurs : il s’agit notamment de savoir s’il est nécessaire d’établir une protection juridique spécifique à l’égard des personnes déplacées ou si le régime juridique existant en droit international est suffisant. Dans ce sens, la Représentante spéciale du Secrétaire général pour les migrations internationales auprès de l’ONU, Louise Arbour, emploie la notion de migrants climatiques en faisant ainsi référence au régime général du droit international de la migration. De l’autre côté, l’Agenda pour la protection des personnes déplacées au-delà des frontières dans le cadre de catastrophes et de changements climatiques (l’ « Agenda de protection »), qui représente un texte de soft law de référence en la matière, utilise la notion de personnes déplacées pour accentuer le caractère non volontaire des déplacements environnementaux qui, selon l’Agenda, est le critère de base permettant de définir ce phénomène.

Une volonté d’isoler le problème

Depuis plusieurs années, la réalité du changement climatique a été reconnue au niveau politique international ce qui a entraîné l’émergence des instruments juridiques internationaux et régionaux ayant pour finalité de mettre en place des mesures permettant aux États de s’y adapter et protéger les personnes concernées[1]. Cependant, même s’il y a une reconnaissance quasi unanime à l’égard du lien étroit existant entre les changements climatiques, les changements de l’environnement  et le déplacement des populations, aujourd’hui ces questions sont traitées de manière strictement séparée. Pour donner un exemple, le dernier événement majeur concernant la lutte contre les changements climatiques était l’adoption de la Convention-cadre sur les changements climatiques adoptée durant COP21 en 2015 (l’« Accord de Paris »). Le texte de l’Accord de Paris, n’apporte pas de changements considérables à l’égard du régime de protection relatif aux personnes déplacées. Cependant, celui-ci ne nie aucunement l’existence d’une migration déclenchée par les changements climatiques. Au contraire, l’Accord de Paris contient des dispositions relatives à la prévention et à la réduction des déplacements de population liés aux effets néfastes des changements climatiques[2].

En outre, au cours d’une intervention devant le Parlement Européen le 19 mars cette année, Louise Arbour a précisé que le régime prévu pour les réfugiés dont la définition est établie par la Convention relative au statut des réfugiés de 1951[3] ne s’applique pas aux déplacés environnementaux. Selon les dispositions de ladite Convention, les individus qui peuvent être considérées comme réfugiés sont ceux qui se trouvent hors du pays dont ils ont leur nationalités ou hors de sa résidence habituelle et ne peuvent ou ne veulent se réclamer de la protection de ce pays craignant avec raison d’être persécutés. L’environnement n’est pas reconnu comme un facteur de persécution et, donc, les personnes déplacées ne peuvent pas bénéficier du régime juridique de protection consacré par la Convention de 1951. C’est la raison pour laquelle, les organes de l’ONU les plus impliqués dans la protection des droits des réfugiés, comme l’UNHCR et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), considèrent que les termes réfugiés climatiques ou réfugiés environnementaux ne devraient pas être utilisés pour désigner les déplacées environnementaux : cette opinion a été également exprimée au cours de la Conférence Nansen de 2011.

Quant à la possibilité de reconnaître un statut des migrants climatiques et leur attribuer une protection juridique spécifique sous forme d’un protocole ou d’un traité Arbour s’en doute en évoquant la difficulté de définir cette catégorie de migrants. En effet, ce qui empêche l’établissement d’une définition est le niveau de contrainte présumé impliqué dans le mouvement des personnes. Selon l’ONU, dont la position est portée par Louise Arbour, les déplacés environnementaux ne sont pas toujours forcés de quitter leur lieu de résidence habituelle[4]. Une telle posture mettrait en question le fait que les migrants climatiques constituent des victimes aux changements climatiques. 

Un modèle de solf law

L’absence d’un régime juridique de hard law relatif aux personnes déplacées a permis le développement d’un système de protection de type soft law exemplaire par son étendue en termes de problématiques juridiques couvertes ainsi que de mécanismes de protection.

En premier lieu, les personnes déplacées bénéficient d’une protection à titre des Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays de 1998 (les « Principes directeurs de 1998 »). Il s’agit d’un instrument juridique non contraignant qui est le seul texte en droit international à portée universelle applicable aux personnes déplacées. Même si les déplacements forcés s’effectuent dans leur majorité à l’intérieur d’un même pays[5], certains mouvements migratoires sont de nature transnationale. Par conséquent, le régime régi par les Principes directeurs de 1998 s’avère restrictive car il fournit une protection seulement à l’égard d’une catégorie des personnes déplacées. 

La protection des personnes déplacées a été abordée de manière plus complète par l’Agenda de protection qui est né grâce à une coopération interétatique connue sous le nom d’Initiative de Nansen lancée en 2012 à Genève. L’Agenda de protection est un document non contraignant contenant des recommandations pour les États concernant la mise en place d’un régime spécifique des personnes déplacées. Le document adresse un large éventail de problématiques juridiques, institutionnelles et normatives qui devraient être adressées au niveau national et international, comme par exemple la qualification du statut des personnes déplacées, le régime de protection, les mesures d’adaptation et de prévention, le régime de responsabilité des États. Il faudrait noter que l’Initiative a reçu le support de la part de 109 États ce qui inclut des États développés et en voie de développement, des États originaires et destinataires de migrations ainsi que des États de régions géographiques variées[6]. Même si pour le moment il ne s’agit que d’un phénomène migratoire isolé qui n’implique directement qu’un nombre limité d’États,  le vaste appui de l’Agenda de protection   témoigne d’une prise de conscience à l’égard du problème relatif à la migration climatique par les États.

Par la suite, la Plateforme sur les déplacements liés aux catastrophes (la « PDD ») a été créée afin de fournir des lignes directrices en matière des personnes déplacées mais également de mettre en œuvre les recommandations formulées par l’Agenda de protection. La PDD et l’Agenda de protection ont une étendue plus étroite en comparaison avec le champ de manœuvre des agences des Nations Unies et ne sont pas susceptibles d’établir de nouvelles normes juridiques à portée universelle. Cependant, les deux instruments suggèrent des mécanismes d’aménagement des ressources : la question de carence de ressources est fondamentale en matière de migration climatique, y compris en ce qui concerne l’adaptation des États face aux changements climatiques et environnementaux.

Une avancée à la portée limitée

Le problème d’aménagement des ressources est également lié aux pertes et préjudices survenus en résultat des changements climatiques lorsque les mesures d’adaptations ont échoué. La question a été abordée à plusieurs reprises, notamment pendant la conférence climatique de Bali en 2007 ainsi qu’en 2010 pendant la conférence de Cancún. Ensuite, au cours de la COP19, il fut décidé (Décision 2/CP.19 inscrite dans le Rapport de la Conférence des Parties lors de la 19ème session à Varsovie du 11 au 23 novembre 2013), d’établir « le mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices, au titre du Cadre de l’adaptation de Cancún, […], pour remédier aux pertes et aux préjudices liés aux incidences des changements climatiques, […] »[7]. Il s’agit donc d’un mécanisme de caractère institutionnel dont l’action vise les pays en développement considérés comme les plus vulnérables aux conséquences néfastes des phénomènes météorologiques extrêmes ainsi qu’aux phénomènes se manifestant lentement. En établissant le mécanisme international de Varsovie, la communauté internationale a reconnu le troisième pilier en matière de lutte contre le réchauffement climatique, notamment après les engagements pris par les États concernant les mesures d’atténuation et d’adaptation dans le contexte des changements climatiques[8]. L’Accord de Paris ainsi que le Rapport de la Conférence des Parties sur la 21 session tenue à Paris du 30 novembre au 13 décembre 2015 évoquent le mécanisme international de Varsovie en écartant toutefois la possibilité d’instaurer un régime juridique de responsabilité étatique ou d’obligation de réparation de la part des États développés.

Un régime juridique de croisement

D’autres instruments juridiques de droit international qui s’appliquent en matière des personnes déplacés sont des textes de droit international de la migration comme les Principes relatifs aux droits humains, à la protection des migrants dans une situation vulnérable développés par le Groupe mondial de la migration ainsi que les Lignes Directrices relatives à la protection des migrants dans les pays touchés par un conflit ou une catastrophe naturelle développées par l’initiative MICIC, les deux documents étant de force non contraignante.

En matière de coopération juridique régionale, il convient par ailleurs de mentionner la Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique entrée en vigueur le 6 décembre 2012[9] (la « Convention de Kampala ») et ratifiée par 25 États africains[10] jusqu’au jour actuel. En étant le premier instrument juridique adopté au niveau régional qui crée un régime de protection et d’assistance destiné aux personnes déplacées à l’intérieur de leurs pays sur l’étendue d’un continent, la Convention de Kampala représente une véritable avancée historique.

En dernier lieu, en dehors de toute régime spécial de protection la question des personnes déplacées soulève un éventail de problématiques susceptibles à une qualification juridique et assujetties à des régimes juridiques consacrés en droit international, par exemples droits humains,  droits des peuples autochtones, droits relatifs aux personnes vulnérables tels que les enfants et les personnes handicapées, droits à l’égalité des sexes, et l’égalité intergénérationnelle[11]. Ainsi, une interrogation  se pose : étant donné le bon nombre de droits et libertés s’appliquant en matière de migration climatique, celle-dernière étant reconnue comme une préoccupation commune à toute l’humanité, la mise en place d’un régime juridique de protection spécifique à l’égard des déplacés environnementaux en droit international est-elle nécessaire?

Rendez-vous pour la suite…

Rada Markova

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Sources 

[1] Pour la première fois l’Action 21 adoptée en 1992 mentionne « Il faudrait mener des recherches sur l’influence réciproque des facteurs écologiques et des facteurs socio-économiques sur les migrations. » article 5.2 Chapitre 5 Dynamique démographique et durabilité,  Action 21

[2] Alinéa 50 de la partie Pertes et préjudices, III Décisions visant à donner effet à l’Accord,

[3] Article 1 de la Convention de 1951

[4] “When has it reached the point where the migration will be seen as forced rather than optional or voluntary?” Louise Arbour au Parlement européen le 19/03/2018 http://web.ep.streamovations.be/index.php/event/stream/20180319-1500-committee-afet

[5] Selon la base de données de l’Internal Displacement Monitoring Centre 21,8 millions de personnes été déplacées à l’intérieur de leur pays dans la période 2008-2016 http://www.internal-displacement.org/database/  Selon le rapport de la Banque Mondiale “Groundswell – Preparing for Internal Climate Migration“, le nombre des personnes déplacées en interne va étendre plus que 140 millions de personnes avant 2050 dans les régions de l’Asie du sud, l’Amérique latine et de l’Afrique subsaharienne

[6] Le site Internet de PDD https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=https://disasterdisplacement.org/wp-content/uploads/2018/02/Delegations-supporting-the-Protection-Agenda-1.pdf&hl=en

[7] Décision 2/CP.19 Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudicies liés aux incidences des changements climatiques, Rapport de la Conférence des Parties sur sa dix-neuvième session, tenue à Varsovie du 11 au 23 novembre 2013, Deuxième partie: Mesures prises par la Conférence des Parties à sa dix-neuvième session

[8] Selon le rapport du think tank Climate Focus : http://climatefocus.com/

[9] Convention de l’Union Africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique (Convention de Kampala), adoptée par le sommet spécial de l’Union, le 22 octobre 2009, http://www.peaceau.org/uploads/convention-on-idps-fr.pdf

[10]Selon le rapport du Comité International de la Croix-Rouge Traduire la Convention de Kampala dans la Pratique émis en janvier 2017 https://shop.icrc.org/translating-the-kampala-convention-into-practice-2642.html

[11]“Déracinés par le changement climatique”, rapport de l’ONG Oxfam