Le système de contrôle de la police en France : un état des lieux à travers une perspective comparatiste

Que ce soit Michel Zecler ou Steve Maia Caniço, des accusations de bavures ou tout simplement de violences policières, les actions de la police sont particulièrement sous le feu des critiques depuis le mouvement des Gilets Jaunes. Le Président Macron a même été jusqu’à admettre l’existence de « violences policières »[1], là où l’expression fut longtemps un tabou dans la classe politique française. Le fait que nous possédions un État de droit suppose l’existence d’institutions tant indépendantes qu’efficaces pour contrôler les instances en charge de la préservation de l’ordre public. Ceci est d’autant plus essentiel dans le contexte de la méfiance croissante des citoyens envers leurs institutions alors que ce sont ces mêmes citoyens qui sont la source de légitimité de ces dernières.

    En France comme à l’étranger, nous sommes dotés d’institutions de contrôle interne de la police, d’une part et d’organes externes, d’autre part. Le contrôle externe[2] des services de police revient par exemple au Défenseur des Droits institué suite à la révision constitutionnelle de 2008. Cette autorité administrative indépendante peut notamment connaître des manquements à la déontologie des services en charge de la sécurité. Son action reste cependant limitée par son seul pouvoir de recommandation. Il faut également noter que lorsque la police agit sous le régime de la police judiciaire, ses agents sont soumis au contrôle hiérarchique de l’autorité judiciaire[3].

    Quant au contrôle interne des agents dépositaires de la force publique, ce sont l’Inspection Générale de la Police Nationale (IGPN) et l’Inspection Générale de la Gendarmerie Nationale (IGGN) qui en ont la charge[4], mais nous bornerons notre analyse à l’IGPN dans la mesure où c’est celle qui capte toute l’attention aussi bien médiatique que citoyenne. L’IGPN est née, telle que nous la connaissons aujourd’hui, d’un décret de 1986[5] faisant état de la fusion entre l’Inspection Générale des Services (IGS) ayant une compétence territoriale limitée sur les zones relevant de la Préfecture de Police de Paris et l’IGPN qui avait une compétence territoriale nationale. C’est ensuite un décret de 2013[6] qui est venu préciser qu’elle est placée « sous l’autorité d’un directeur, chef de l’inspection générale de la Police nationale et de la préfecture de police » et que ses missions seront de « pilote[r], coordonne[r] et anime[r] le dispositif de contrôle interne et de la maîtrise des risques des directions et services de la direction générale de la police nationale et de la préfecture de police ». Hormis ce rôle d’investigation, l’IGPN est également en charge de mener des audits et inspections « relatifs à l’organisation et au fonctionnement des services » dont elle a la charge, « d’analyse[r], propose[r]ou évalue[r] les règles et les pratiques professionnelles relatives à la déontologie » et « d’apporte[r] un service de conseil juridique dans ces domaines et en matière de procédures d’enquêtes »[7].

    Nous allons tenter d’analyser notre système de contrôle de la police en nous appuyant sur ce qui se fait ailleurs en Europe et aux États-Unis où la problématique des violences policières[8] est venue une nouvelle fois secouer le pays en 2020 suite à l’affaire George Floyd. Ceci nous permettra ainsi de déterminer où se situe notre système en termes d’indépendance et d’efficacité et s’il existe ou non un modèle qu’il suffirait simplement de transposer en France.

I- Les systèmes de contrôle de la police aux États-Unis et en Europe : des modèles d’indépendance et d’efficacité ou seulement des sources d’inspiration ?

      Les différents « police oversight systems » existant aux États-Unis

     Le US Department of Justice est à l’origine de plusieurs rapports[9] sur la question et sur les différents modèles de « police oversight » existants dans les municipalités américaines, mais nous allons nous appuyer sur la nomenclature de Merrick J. Bobb[10] (celle qui est souvent utilisée dans la sphère académique[11]), un avocat ayant exercé plusieurs missions de contrôle des activités du Los Angeles Police Department (LAPD) et ayant conseillé plusieurs gouvernements locaux et organismes en charge du contrôle de la police à travers les États-Unis.

Les « civilian review boards »[12]

 Il existe des organismes locaux en charge du contrôle des dérives policières composés de citoyens qui sont donc indépendants des services de police. Cependant, le fait qu’ils n’aient pas de pouvoir d’investigation, d’émettre des assignations à comparaître ou encore le fait que ces instances interviennent souvent après que les enquêtes aient lieu en interne, montrent qu’elles sont en réalité assez impuissantes et donc inefficaces. Ceci est d’autant plus problématique quand on s’intéresse à leur budget très limité. En effet, les critères d’indépendance et d’efficacité sont primordiaux si l’on veut rétablir une confiance des citoyens en leur police et plus largement en leur gouvernants. 

Les « investigative and quality assurance models »

     Certaines municipalités ont mis en place des systèmes dans lesquels le contrôle de la police est confié à des personnes extérieurs au corps policier, que le contrôle soit interne au département de police ou externe. Ce sont ainsi des avocats ou des personnes avec un fort engagement dans le domaine des droits civils qui ont la charge d’investiguer. Leurs pouvoirs varient d’une localité à l’autre, mais ils restent considérablement plus élevés que ceux d’un civilian review board. À Seattle, par exemple, c’est un avocat qui est responsable du département des affaires internes de la police de Seattle, il continue cependant de répondre au chef de police et son équipe d’enquêteurs reste composée de policiers. L’Office of Citizen Complaints de San Francisco et l’Office of Police Complaints (OPC) de Washington, D.C. quant à eux sont complètement indépendants du département de police de leur ville : ils sont composés d’enquêteurs issus de la société civile, ont un pouvoir d’investigation considérable en ce qu’ils sont habilités à recueillir directement les plaintes des citoyens, de les interviewer, ainsi que les agents de police impliqués, puis de confronter les paroles aux images des body-worn cameras (BWC), puis, ils peuvent orienter les affaires en cas d’usage abusif de la force vers l’Attorney General qui décide de l’opportunité des poursuites. L’OPC a mis en place un outreach program consistant à aller à la rencontre des citoyens de Washington, D.C. pour leur montrer qu’ils sont à leur écoute. Enfin, les enquêteurs de cet organe vont également sur le terrain lors de grands évènements nécessitant une présence policière pour faire en sorte de documenter tout manquement déontologique des agents de police présents.

    Ce modèle me semble le plus approprié à une conduite indépendante et efficace des enquêtes relatives au corps policier, seulement, ce n’est qu’en dotant ces organismes du budget et des pouvoirs nécessaires que les choses avanceront dans la bonne direction. J’ai eu l’opportunité de faire un stage en tant qu’investigatrice dans l’OPC de Washington, D.C. et cette expérience m’a permis de voir que malgré un arsenal d’investigation et une capacité à influer les pratiques policières conséquents, l’action de cet organisme faisait face à un obstacle majeur : la sanction doit in fine être appliquée par le chef de police (si l’affaire ne fait pas l’objet de poursuites judiciaires ; chose qui arrive souvent) et elle ne représente que dix jours de suspension sans paiement de salaire. Cela peut paraître élevé en pratique pour l’agent de police qui doit vivre dix jours sans revenu, mais cela reste assez maigre comparé aux préjudices parfois physique et mental subis par les victimes.

Les “monitors and evaluative and performance-based models”

    Certains considèrent que le modèle basé sur les investigations confiées à des tiers a un écueil non négligeable ; celui de dédouaner les départements de police de leur responsabilité dans la conduite et les résultats des enquêtes. D’autre part, on considère que les enquêtes et sanctions individuelles et spécifiques à chaque affaire les incitent à ne pas réformer les pratiques de leur institution dans son ensemble. C’est pourquoi, il faudrait plutôt généraliser la mise en place des systèmes dans lesquels les affaires internes des départements de police resteraient en charge des enquêtes et des sanctions et qu’un monitor externe vienne chaque année pour évaluer la sincérité et la neutralité de leurs investigations ainsi que leur indépendance vis-à-vis de leur corps. Ce système se distingue des deux autres en ce qu’il permet une analyse et des changements systémiques du fonctionnement des services de police en évitant de se focaliser sur chaque affaire individuellement. Toutefois, la critique principale à ce modèle serait celle du détachement par rapport à la communauté qui est une composante omniprésente dans les deux autres modèles et qui ne résoudrait pas le problème des relations tendues entre les communautés et leur police.

Les différents systèmes de contrôle de la police existants en Europe[13]

 Le cas britannique de l’Independant Office for Police Conduct (IOPC)

     Le Policing and Crime Act de 2017 a permis la création d’une sorte d’autorité administrative indépendante à l’anglaise qui a pour rôle de contrôler la police anglaise aux côtés des professional standards departments existants déjà au sein de chaque service. Le directeur général de l’IOPC est certes nommé par le Ministre de l’Intérieur, mais il n’en dépend pas hiérarchiquement et son équipe exécutive et lui-même sont tenus de n’avoir jamais travaillé au sein des forces de police. Sa composition, son mode de saisine ainsi que son pouvoir de sanction la rendent particulièrement pertinente à notre étude. En effet, les enquêteurs de l’IOPC ne viennent pas nécessairement du milieu policier[14], ils ont souvent une formation en droit ou en sciences sociales. L’organe peut s’autosaisir et il est automatiquement saisi lorsqu’une affaire contenant des « allégation graves », comme l’usage abusif de la force, se présente auprès des départements de police. Enfin, l’institution dispose d’un pouvoir de sanction conséquent qui lui permet d’ordonner en dernier ressort l’application d’une sanction disciplinaire à l’encontre d’un agent sachant qu’elle est également compétente en appel lorsqu’une plainte contre un agent de police déposée n’est finalement pas enregistrée.

    Toutefois, l’IOPC n’est pas épargnée par les critiques. Ses enquêtes sont jugées trop longues et pesantes sur les agents de police concernés en raison du case to answer test qu’applique l’agence lorsqu’elle est saisie d’une affaire. À la suite d’une enquête, l’IOPC doit décider si un conseil de discipline pourrait estimer que les preuves sont suffisantes pour caractériser un manquement ou une faute des agents impliqués. Le recours à un tel test est critiqué, car il soumettrait les agents de police à des formalités rigides et une pression latente qui ne résulterait au final qu’à l’incrimination d’une petite minorité d’agents (seulement cinq en trois ans)[15]. L’institution se défend en affirmant que mettre leurs enquêtes à l’épreuve de ce test permet une méticulosité demandée par les citoyens et qu’en fin de compte les agents impliqués sont bien blanchis.

 Le cas belge du Comité P[16]

     Le Comité Permanent de Contrôle des services de police est un organe indépendant créé en 1991 et est placé sous l’autorité du Parlement qui en nomme les membres. Cette tutelle parlementaire est une nouveauté particulièrement appréciable d’autant plus que l’agence est dirigée par un magistrat et non par un membre du corps policier.

    Cependant, le Comité P est un organe de contrôle de la police particulier dans la mesure où il est seulement en charge de mener des audits et des enquêtes globales pour évaluer les pratiques policières pour ensuite en rendre compte au Parlement, il ne s’intéresse donc pas aux plaintes individuelles des citoyens et n’a pas de pouvoir disciplinaire.

    En définitive, ce serait faire preuve d’ignorance que d’affirmer qu’il suffit de mettre en place un système de contrôle de la police à l’américaine, à la britannique ou à la belge dans la mesure où ces systèmes sont loin de constituer des modèles en soi. Il serait toutefois intelligent et judicieux d’en tirer les forces et faiblesses (comme nous venons de le faire) pour ainsi penser une réforme permettant d’améliorer le fonctionnement de notre propre Inspection Générale de la Police Nationale.

II- La reconstruction de l’IGPN : l’esquisse d’une réforme[17]

Les critiques du manque d’indépendance et d’efficacité

     Nous avons vu que les différents systèmes de contrôle de la police existants aux États-Unis et en Europe sont imprégnés d’imperfections en ce qu’ils ont certes su combattre le manque d’indépendance qu’on reprochait à leur institution, mais l’écueil du manque d’efficacité subsiste d’une manière ou d’une autre. Si l’on s’intéresse maintenant à l’IGPN, on y retrouve tant le problème de la dépendance et de la partialité que celui de l’inefficacité.

    D’une part, il faut noter que l’IGPN fait l’objet d’une proximité indéniable avec le pouvoir exécutif et plus précisément avec le Ministère de l’Intérieur duquel il dépend aussi bien financièrement que hiérarchiquement ; c’est notamment le Ministre de l’Intérieur qui nomme et révoque son directeur. D’autre part, l’IGPN est sujette à des pressions latentes venant de l’omerta induite par la culture policière laissant présager l’existence d’un certain « biais pro-police ». En effet, les membres de ce service d’inspection sont d’anciens agents et commissaires de la police judiciaires et peuvent donc être réticents à l’idée de pointer du doigt certains de leurs camarades. Ceci est d’autant plus valide lorsque l’on sait que ces mêmes investigateurs peuvent être amenés à reprendre leur carrière au sein des services de police après avoir exercé au sein de l’IGPN.

    De surcroît, plusieurs éléments démontrent le manque d’efficacité des interventions de l’IGPN et ceux-ci sont de près ou de loin liés à des raisons extérieures à l’institution elle-même.

    Tout d’abord, il y a le manque indéniable de pouvoir disciplinaire de l’IGPN qui a surtout été créée pour enquêter et superviser les services de police et non les sanctionner. Il faut noter que l’IGPN[18] peut être sollicitée dans le cadre d’enquêtes administratives initiées par le Ministre de l’Intérieur, le Directeur Général de la Police Nationale, le Directeur Général des Services Intérieurs ou le Préfet de Police, mais elle est également en charge d’enquêtes judiciaires qu’elle peut ouvrir à sa propre initiative ou celle des institutions judiciaires. Ainsi, le rôle disciplinaire revient plutôt au parquet à qui sont confiés les rapports d’enquêtes judiciaires de l’IGPN pour qu’il décide de l’opportunité des poursuites et aux supérieurs hiérarchiques des agents concernés dans le cadre des enquêtes administratives.

    En outre, il existe un certain laxisme ou du moins une réticence du parquet à engager des poursuites à la suite des rapports d’enquêtes que lui transmet l’IGPN. Il n’est pas possible de s’appuyer sur des chiffres précis dans la mesure où le Ministère de la Justice ne publie pas le nombre d’enquêtes judiciaires qui ont fait l’objet de poursuites sur les 1322 enquêtes qui ont été renvoyé au parquet en 2019. Toutefois, il ne serait pas surprenant que ce nombre soit faible dans la mesure où la lutte contre les violences policières et plus généralement la nécessité d’avoir une police exemplaire ne fait pas partie des priorités du Ministère de la Justice qui ne l’a pas évoqué dans sa circulaire d’orientation de la politique pénale[19] distribuée aux Procureurs de la République en charge des poursuites.

    En réalité, il faudrait inscrire les règles encadrant l’activité et le mode de fonctionnement de l’IGPN dans un texte juridique une bonne fois pour toute. Les décrets de 1986 et 2013 ne suffisent pas à garantir un fonctionnement transparent de l’institution, il serait donc temps de définir un cadre juridique assez précis pour faire de l’IGPN une instance indépendante de contrôle de la police digne de ce nom. 

La recherche d’un équilibre nécessaire entre indépendance de l’IGPN et sa légitimité à enquêter et sanctionner le corps policier : une bonne piste de réflexion ?[20]  

     Les modèles institutionnels étrangers sont de bons points de départ pour concevoir une IGPN plus indépendante. Mais alors que certains insistent sur ce critère, il ne faudrait pas occulter la composante de la confiance des citoyens sans laquelle l’action de l’institution « gardienne des gardiens » serait perdante sur le plan de l’efficacité.

    Il serait intéressant de détacher l’IGPN de la tutelle du Ministère de l’Intérieur pour la faire dépendre du contrôle du Parlement d’où émane l’exercice de la souveraineté nationale par les représentants des citoyens. On pourrait aussi envisager de nommer un magistrat à la tête de l’IGPN ; ce qui serait un gage d’indépendance malgré la proximité entre les magistrats du parquet et le Ministère de la Justice.

    L’autre obstacle auquel fait face l’institution est, comme nous l’avons évoqué plus haut, celui de la culture policière qui existe en son sein. Il serait déraisonnable d’affirmer qu’il suffirait de confier le contrôle de la police à une organisation totalement indépendante qui serait issue de la société civile ou de l’autorité judiciaire. En effet, si ce travail était confié à des personnes n’appartenant pas au corps policier, les recommandations et décisions de l’institution ne seraient pas appliquées dans les faits de par son manque d’autorité sur les policiers qui peineront à s’y identifier et donc à s’y conformer. De l’autre côté, si cette activité venait à être exercée par l’autorité judiciaire, ce serait l’effectivité du contrôle qui serait sacrifiée dans la mesure où les tribunaux font déjà face à un tel afflux d’affaires que celles relatives aux « illégalismes » prétendument commis par des policiers passeraient sous la trappe au profit de dossiers plus importants. L’IGPN doit donc rester une institution composée de policiers, car c’est ce qui rend paradoxalement son action effective tant à travers les moyens et l’expérience qu’ils détiennent que de l’aura dont ils jouissent auprès de leurs pairs.

    L’autre variable à étudier et améliorer est le mode de saisine de l’IGPN, car le fait de rendre l’institution indépendante restera inutile tant que celle-ci ne parvient pas à rendre les policiers redevables de leurs méfaits quand cela arrive. Il est possible de se manifester auprès de cette dernière à travers différents canaux que sont l’accueil physique, les appels téléphoniques, la plateforme numérique de signalements et les courriers. Cependant, l’IGPN ne détenant pas de compétence judiciaire propre, elle ne peut pas systématiquement enregistrer de plaintes ou donner des suites légales aux signalements faits par les citoyens. Selon son rapport de 2019, l’IGPN a orienté 82,6% des signalements qu’elle a reçu vers les services de déontologie internes des services de police concernés. Il faudrait garantir que chaque signalement fasse l’objet d’une diligence et d’une attention sans faille et donner le pouvoir à l’IGPN d’émettre des sanctions disciplinaires quand cela s’impose.

    En définitive, nous avons vu que l’IGPN fait face à des critiques sans précédent, mais que ses homologues étrangers ne sont pas épargnés non plus. La mise en place d’une institution de contrôle de la police est propre aux spécificités de chaque pays. Les pays doivent ainsi réfléchir aux façons dont ils peuvent rétablir le lien entre les citoyens et leurs protecteurs du quotidien. Une chose est sûre, l’IGPN, dans son rôle d’auditrice de la Police Nationale devrait s’attaquer au chantier de la formation des policiers. Il est en effet devenu nécessaire de s’intéresser à la sociologie de la police en tant que corps pour pallier les défaillances et dérapages potentiels qui peuvent exister à l’image de ce qu’a montré un journaliste[21] qui a pu infiltrer un commissariat du XIX^ème arrondissement en l’espace de quelques mois seulement.

[1] Buisine, R., Snegaroff, T. and Cengiz, Y., 2020. Entretien exclusif : Emmanuel Macron répond à Brut. [vidéo] Disponible sur : https://www.youtube.com/watch?v=IvkewyupR_8  [Consulté le 4 Décembre 2020].

[2] Froment Blandine, « Les contrôles de la police », Pouvoirs, 2002/3 (n° 102), p. 43-56. DOI : 10.3917/pouv.102.0043. URL : https://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2002-3-page-43.htm.

[3] Articles 12 et 13 du Code de Procédure Pénale

[4] Il existe bien des services déontologiques internes à chaque service et certains manquements peuvent leur être signalés à eux seuls, ce qui contribue à la dilution de l’action des services de contrôle plus centralisés comme l’IGPN et l’IGGN.

[5] Décret n° 86-592 du 18 mars 1986 sur le code de déontologie de la Police nationale, et plus précisément son article 19.

[6] Décret n° 2013-784 du 28 août 2013 relatif aux missions et à l’organisation de l’inspection générale de la police nationale, et plus précisément son article 6.

[7] Ibid.

[8] Welsh-Huggins, A., 2020. “Voters across U.S. approve measures that support more police oversight.” [en ligne] Global News. Disponible sur: https://globalnews.ca/news/7476730/voters-us-police-oversight/ [Consulté le 3 Mars 2021].

[9]  W. Stephens, D., Scrivner, E. and F. Cambareri, J., 2018. Civilian oversight of the police in major cities. [en ligne] US. Department of Justice. Disponible sur: https://cops.usdoj.gov/RIC/Publications/cops-w0861-pub.pdf. [Consulté le 3 Mars 2021].

[10] Merrick, B., 2005. Internal and External Police Oversight in the United States. [en ligne] Prearesourcecenter.org. Disponible sur: https://www.prearesourcecenter.org/sites/default/files/library/internalandexternalpoliceoversightintheunitedstates.pdf. [Consulté le 3 Mars 2021].

[11] Attard, B., 2010. “Oversight of Law Enforcement is Beneficial and Needed—Both Inside and Out.” [en ligne] Pace Law Review. Disponible sur: https://digitalcommons.pace.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1755&context=plr. [Consulté le 3 Mars 2021].

[12] Blumberg N. “Police Oversight is Widespread in the US. But is it Effective?”, 8 janvier 2020. WTTW News. https://news.wttw.com/2020/01/08/police-oversight-widespread-us-it-effective. [Consulté le 6 Mars 2021].

[13] Étude de législation comparée n° 289 – novembre 2019 – Recueil des notes de synthèse de juillet à octobre 2019. Disponible sur : http://www.senat.fr/lc/lc289/lc2892.html.

[14] Brabant J. 2019, « À l’étranger, des “IGPN” plus indépendantes et plus transparentes ». Arretsurimages.net. Disponible sur : https://www.arretsurimages.net/articles/a-letranger-des-igpn-plus-independantes-et-plus-transparentes. [Consulté le 2 Mars 2021].

[15] Shaw, D., 2019. “Police misconduct: Watchdog ‘bringing wrong cases’”. [en ligne] BBC News. Disponible sur : https://www.bbc.com/news/uk-46891002 [Consulté le 10 Mars 2021].

[16] Comité P. n.d. « Le Comité Permanent de Contrôle des services de police ». [en ligne] Disponible sur: https://comitep.be/agrave-propos-du-comiteacute-p.html

[17] Mounier, J., 2020. « Violences policières : une réforme inévitable pour l’organe de contrôle IGPN ». [en ligne] France 24. Disponible sur: https://www.france24.com/fr/france/20201206-violences-policières-une-réforme-inévitable-pour-l-organe-de-contrôle-igpn [Consulté le 28 février 2021].

[18] Inspection Générale de la Police Nationale, Rapport Annuel de l’IGPN, 2019. 

[19] Ministère de la Justice, Circulaire de politique pénale générale, 1^er octobre 2020. [en ligne] Disponible sur : https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45062 [Consulté le 2 Mars 2021].

[20] Moreau de Bellaing, C., 2021. « La police des polices en démocraties ». [en ligne] Laviedesidees.fr. Disponible sur : https://laviedesidees.fr/IMG/pdf/20210209_police.pdf [Consulté le 2 Mars 2021].

[21] Gendrot, V., 2020. Flic : un journaliste a infiltré la police. Paris: Éditions Gouttes d’Or.